Incentivos tributarios, ahorro e inversión en Centroamérica

Add.1: Anexo estadístico

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Detalles Bibliográficos
Otros Autores:	NU. CEPAL. Subsede de México
Formato:	Texto
Lenguaje:	Spanish / Castilian
Publicado:	CEPAL 2014
Materias:	AHORROS INCENTIVOS FISCALES INVERSIONES INVESTMENTS SAVINGS TAX INCENTIVES
Acceso en línea:	http://hdl.handle.net/11362/24097
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La aparición de ese documento tiene lugar en un momento en el que las economías de América Latina y el Caribe están realizando un amplio programa de reformas estructurales. Entre ellas destacan la liberalización comercial y la integración económica, la apertura a la inversión extranjera, la liberalización de los precios, la desregulación de los mercados financieros, la flexibilización de los mercados de trabajo, la privatización, desincorporación y capitalización de empresas públicas; el cambio de modelo de financiamiento de la previsión social y la descentralización fiscal. Con excepción de la última, todas esas reformas están ocurriendo en Centroamérica, poniendo a prueba la capacidad de los gobiernos para completarlas de manera eficiente y en el marco de la institucionalidad democrática. Esto constituye uno de los principales retos, si no el de mayor trascendencia, de los últimos 20 años en el entorno de la región. El Pacto Fiscal, en su calidad de acuerdo social sobre principios y métodos económicos del sector público de cada país, tiene un contenido variable. Depende de la etapa de desarrollo de cada país, pero la globalización y la crisis externa hacen que la acción aislada de los gobiernos tenga poco sentido y viabilidad. Desde esa perspectiva, Centroamérica, con su proyecto de reconstrucción y fortalecimiento de los vínculos de interdependencia, se encuentra en una situación de privilegio en América Latina. Tiene un largo recorrido de realizaciones comunes y, en particular, su sociedad puede exhibir una probada capacidad para superar extensos períodos cargados de amenazas de descomposición o de interminables conflictos políticos. Sin embargo, la globalización y las nuevas modalidades de inserción de las economías en desarrollo en la economía mundial vuelven a requerir en Centroamérica un esfuerzo colectivo de reflexión y de búsqueda de soluciones comunes, sobre todo porque en estos años de paz social se ha deteriorado el bienestar de una masa enorme de población y se han agrandado las distancias entre los grupos sociales. Para los gobiernos, y para la construcción de un pacto fiscal diferente del que existía a comienzos de los noventa, la presente situación, con escasísimas oportunidades de empleo productivo, representa nuevos desafíos. Se combina la presión por incorporar en las economías los adelantos tecnológicos y los estilos de vida de países avanzados, con la urgencia de efectuar mejoras sustanciales en la situación de los estratos de pobreza y de extrema pobreza. La CEPAL considera que el fortalecimiento de la unidad económica regional puede contribuir a reducir los impactos de la crisis de la globalización y de la inevitable apertura exterior. La revisión del sistema tributario centroamericano, con sus implicaciones para la suficiencia de ingresos que apoyen la gestión de los gobiernos, el fortalecimiento de la equidad y marco aprobado para el desempeño de los operadores privados, representa una pieza importante del nuevo pacto fiscal. Entendiéndolo así, la Sede Subregional de la CEPAL en México se ha propuesto en este documento presentar un conjunto de reflexiones que puedan ayudar en la construcción de un diseño tributario que contemple los propósitos del desarrollo integrado de las economías de la región; sirvan de elemento de contraste entre los diferentes grados de avance que están teniendo los procesos de reforma tributaria en la región y, en particular, expongan lo que esta oficina considera como riesgos potenciales de pérdida de eficiencia en el proceso regional de asignación de recursos. El trabajo se presenta a la discusión de funcionarios de los sectores públicos de Centroamérica, ubicados en posiciones capaces de influir en la toma de decisiones de los respectivos gobiernos, a instituciones de integración, y a estudiosos y académicos de las finanzas públicas, con indudable peso intelectual. El estudio toma como punto de partida obligado el proceso de globalización y las exigencias que ello implica para la adaptación de las economías a las nuevas circunstancias mundiales del comercio, la producción y la inversión. Las fuerzas de la globalización afectan a la política tributaria. Precisamente, la modernización de instituciones y política tributaria que ha registrado Centroamérica desde los años ochenta surge como respuesta a estas exigencias mundiales. En el primer capítulo se examina, a manera de marco general de referencia del estudio, la recuperación económica que Centroamérica experimentó en los años noventa, luego de más de una década de retrocesos que trajo consigo una aguda caída de los ingresos por habitante. A ello contribuyeron de manera decisiva los procesos de pacificación en los países que experimentaron confrontaciones bélicas en los años ochenta, así como los esfuerzos orientados a reducir los desajustes macroeconómicos y las reformas estructurales. Se advierte en la región la emergencia de nuevas modalidades de funcionamiento económico, sobresaliendo la mayor integración a los mercados internacionales. En los años noventa Centroamérica recuperó los niveles históricos de ahorro e inversión; sin embargo, se deja apuntado que estos coeficientes son bajos comparados con algunos países llamados emergentes y con los países del sudeste asiático. La región en conjunto destina una menor proporción del producto interno bruto (PIB); a la inversión pública que en las décadas pasadas. Esto tiene consecuencias importantes, dado el carácter complementario que desde siempre ha existido entre la inversión publica y la privada en Centroamérica. La inversión privada se apoya en las economías externas que genera la inversión pública. El cambio de la estrategia económica adoptada por la región implicó profundas mutaciones institucionales, las cuales no se han completado. Hace falta crear nuevas instituciones y reforzar otras: derechos de propiedad, entes reguladores, diversos mecanismos de mercado y otros. En particular, la privatización y las desregulaciones han creado la necesidad de nuevas funciones estatales, entre ellas las exigencias de nueva supervisión y regulación. En el segundo capítulo se pasa revista a las reformas fiscales y financieras emprendidas por Centroamérica desde fines de los años ochenta. Estas reformas trajeron aparejados efectos favorables y otros no tan claramente benéficos. Se ganó en profundización financiera, en la sustitución de los depósitos monetarios por los cuasimonetarios y en la diversificación de instituciones; pero está presente una tendencia a la dolarización de los depósitos y la desaparición de los títulos valores como instrumentos de captación de recursos internos. Uno de los efectos favorables de la reforma y desregulación financiera ha sido la duplicación del número de bancos en operación en Centroamérica. También las tasas pasivas reales de interés han dado un viraje de predominantemente negativas a positivas. Sin embargo, el costo real del dinero se ha duplicado en los años recientes y los diferenciales de tasas de interés se han mantenido altos, por lo que se ha elevado el costo de la intermediación financiera, además de que se advierte un cambio en el destino del crédito, alejándolo de los sectores de producción real. En otras palabras, la reforma ha producido la ruptura de las conocidas ligas entre el sector financiero y el sector real; los bancos pierden su clientela tradicional, y es cada vez más difícil sostener las canalizaciones al fomento de nuevas producciones; la explosión crediticia hacia sectores de servicios, junto con el aumento de tasas de interés y recanalización del crédito, ha significado quizás el deterioro de los portafolios de crédito. En cuanto a las reformas fiscales, entre los principales aportes del estudio destacan la identificación de los rasgos estilizados de esos procesos, el ordenamiento y la sistematización de la información referida a recaudación tributaria, y el análisis comparativo de las estructuras de los cinco países centroamericanos. En el tercer capítulo se revisan brevemente las investigaciones que se han realizado en la teoría económica respecto del crecimiento, el ahorro y la inversión a fin de examinar sus vinculaciones con la política tributaria. Se advierte que la teoría económica no proporciona un marco único concluyente que guíe el uso del instrumental fiscal (en sus objetivos tradicionales de asignación, distribución y estabilización); en la promoción del ahorro, la inversión y el crecimiento. Los modelos neoclásicos se enfrentaron a una inadecuada explicación de la realidad, y no introdujeron el problema fiscal. En este sentido, hubo un choque con la realidad. Los nuevos modelos, en especial las teorías del crecimiento endógeno, se aproximan más a la realidad al incorporar el papel del Estado y el capital humano. Es decir, se abren al concepto de que los factores de la producción pueden mejorar en calidad. Este enfoque tiene implicaciones para la acción del gobierno en tanto que involucra la mejora en la calidad de la infraestructura física y humana. El cuarto capítulo examina el tratamiento fiscal orientado a diversos elementos del ahorro y la inversión en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE);, donde se presentan similitudes y diferencias. No podría decirse que hay una convergencia plena en el tratamiento fiscal a empresas y personas físicas, pero la fuerza de la globalización y la competencia ha tendido a disminuir la dispersión en el tratamiento fiscal. También se aborda el examen de los incentivos al ahorro y la inversión en Corea y Taiwán, dos países con altas tasas históricas de ahorro e inversión. Se advierte que los incentivos fiscales, junto con la canalización de crédito preferencial, jugaron un papel muy importante. La internacionalización de la producción y la globalización de los flujos comerciales y financieros han llevado a revisar el papel de los incentivos al ahorro y la inversión. En este sentido, la reforma tributaria de los Estados Unidos de 1986 tuvo una gran influencia en la evolución de las políticas fiscales de los países desarrollados. Sus principales líneas: simplificación, equidad, neutralidad y freno a los refugios y abusos fiscales. El quinto capítulo aborda el problema de la armonización tributaria. A manera de marco de referencia, se detallan los objetivos, implicaciones y alcances más relevantes de la armonización tributaria en la Unión Europea (UE);. En seguida se describe el proceso de armonización experimentado por los países centroamericanos desde su gestación en los años sesenta hasta la situación actual. Se concluye que en la década de los noventa la armonización no sólo está ausente en la región (exceptuando quizás el programa conjunto de desgravación arancelaria 1996-2000);, sino que además es probable que se haya retrocedido con respecto a la situación vigente en los años sesenta y setenta. Actualmente existe una guerra de incentivos dirigida a influir en la localización de las inversiones, tanto de las originadas en la región como de las extrarregionales. En esta parte del trabajo se anticipa que una de las consecuencias de este enfoque competitivo es el deterioro de las finanzas públicas. Los incentivos fiscales excesivos generan un drenaje de recursos fiscales, lo cual se contrapone con las exigencias actuales del gasto público. Este panorama regional impone una revisión de los incentivos fiscales a fin de lograr una relación costo-beneficio más equilibrada y una armonización centroamericana. La armonización tributaria centroamericana hace necesario el establecimiento de normas de convergencia de políticas fiscales. La experiencia de la UE puede servir de marco de referencia para esa convergencia. Los trabajos de la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA); al respecto son alentadores. Pero no debe perderse de vista que el problema centroamericano es la baja tributación que predomina en los países; la pérdida de recursos fiscales que generan los incentivos excesivos tienden a agravar la situación de las finanzas públicas. El capítulo seis examina los incentivos tributarios destinados a promover la inversión en los países centroamericanos, tanto en forma de regímenes especiales como en el contexto de la tributación ordinaria sobre el ingreso y el consumo. En el primer caso, al sumarse Nicaragua y El Salvador en los años noventa, los regímenes especiales de fomento a las exportaciones adquieren dimensión regional como mecanismos para diversificar la oferta exportable y ensanchar las fuentes de empleo. En este capítulo se presenta un amplio examen comparativo de los regímenes especiales existentes en los cinco países centroamericanos. Se hace un llamado de atención sobre la presencia en la región de una creciente interdependencia e incluso competencia entre los países, en lo que se refiere al tratamiento favorable a la inversión extranjera. Una de las conclusiones importantes de esta sección es que el apoyo exagerado a determinados sectores produce como resultado un efecto distorsionante en la asignación de los recursos gubernamentales. Esta parte del estudio plantea como materia de investigación una de las discusiones actuales más relevantes: se cuestiona si las vacaciones fiscales constituyen beneficios para los inversionistas extranjeros, o no son más que transferencias de recursos a las tesorerías de los países exportadores de capital, que pueden ser captadas al menos parcialmente por los fiscos locales. Asimismo, se pregunta si podría una política moderada de exoneraciones conseguir la atracción de la inversión extranjera directa (IED);, sin perder ingresos fiscales por el desarrollo de las zonas francas, que constituyen el centro de las vacaciones fiscales. En cuanto a la legislación ordinaria de la tributación, se examinan los principales cambios tributarios en materia de impuesto sobre la renta. La región tiende a reducir las alícuotas y a contemplar nuevas gamas de activos financieros, ante la influencia de las tendencias internacionales. En cuanto al tratamiento del capital financiero, se buscó reducir la salida de capitales de la región hacia "paraísos fiscales", aunque no hay todavía preocupación en la región por intercambiar información con otros países. También en esta parte del estudio se abordan los tratamientos al capital incorporados en temas como la doble tributación de dividendos, la depreciación acelerada, la compensación de pérdidas entre períodos fiscales, y las desgravaciones a las utilidades reinvertidas. En cuanto a los impuestos al consumo, se subraya que la región ha adoptado el impuesto al valor agregado (IVA); tipo consumo, y se examinan las modalidades de aplicación, las tasas vigentes, los mecanismos de devoluciones, así como las restricciones para que se logre la neutralidad a la que tiende este impuesto. En este capítulo se adelantan en forma preliminar algunas conclusiones importantes. La dispersión de los tratamientos tributarios en la región es grande. Los tratamientos al capital son heterogéneos, no sólo dentro de los países sino entre los países. Se recomienda el uso de la técnica de la Tasa Marginal Efectiva de Imposición (TMEI); para examinar los resultados obtenidos mediante los incentivos y plantearse si esos resultados son los que buscaban los países a escala nacional y en el ámbito regional. Otra de las conclusiones del análisis de los enfoques prevalecientes en Centroamérica con respecto al tratamiento fiscal del capital extranjero es su carácter heterogéneo y contradictorio. Frente a la globalización, es imperativa la homogeneización de tratamientos. Finalmente, en el capítulo siete se describe el papel de la inversión extranjera en la globalización, las políticas y los incentivos adoptados por los países desarrollados y en desarrollo para atraerla. Se parte del reconocimiento de una característica básica del vertiginoso proceso de globalización: las corrientes de IED se están expandiendo más rápido que el crecimiento económico y el comercio mundiales. Entre los destinos de más rápido crecimiento está región latinoamericana, y los países centroamericanos han participado en ese dinamismo. Atraer la IED es actualmente una prioridad de política económica tanto para los países desarrollados como para los países en desarrollo. En todo el mundo se produce la llamada "guerra de incentivos". Los más usuales a escala internacional se agrupan en tres: financieros, fiscales y otros diversos. Los estudios sobre el tema señalan que los incentivos fiscales no son precisamente los más relevantes en las decisiones de localización de la IED. Desde inicios de los años noventa los países centroamericanos revisaron la legislación relativa a la IED para modificar las restricciones que se le aplican y promover su atracción. En general, las nuevas legislaciones apuntan a la flexibilización de las restricciones y a garantizar su seguridad jurídica. El capítulo concluye con un llamado de atención sobre el problema que plantean a las autoridades fiscales las operaciones de las empresas transnacionales y en particular los llamados "precios de transferencia". El tema de los precios de transferencia adquirió relevancia internacional junto con el incremento en el volumen de las transacciones económicas en todo el mundo. Se trata de los precios vinculados a transacciones de bienes, servicios, tangibles e intangibles que se llevan a cabo entre partes relacionadas. El problema esencial es que estos precios no reflejan condiciones de mercado abierto y se pueden desviar sustancialmente de los precios de mercado. Uno de los factores más relevantes que dan origen a los precios de transferencia es la existencia de diferentes tasas de tributación entre países y de estructura de la base gravable, especialmente en el impuesto sobre la renta. 2014-01-02T22:13:05Z 2014-01-02T22:13:05Z 1999-10-13 Texto Documento Completo http://hdl.handle.net/11362/24097 LC/MEX/L.407 LC/MEX/L.407/ADD.1 es application/pdf application/pdf AMERICA CENTRAL CENTRAL AMERICA CEPAL

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